(OPINIÓN) La misión de descentralización y la autonomía territorial. Por: Eugenio Prieto Soto

Sin duda alguna, uno de los debates más importantes en las últimas décadas en Colombia,
es este, sobre la actualización de nuestra Constitución Política, específicamente
en el anhelo no cristalizado por las regiones, distritos y municipios de Colombia, la polémica de la Autonomía Territorial.

Este debate de la Autonomía Territorial, aunque tiene un gran componente técnico, es
también una discusión política, académico, empresarial y social. Un debate de todas las
regiones de Colombia. Es un debate país. No podemos simplemente dejar que esta polémica se vuelva a apagar en el tiempo, 30, 50, 100 o más años. Así sucedió con los Actos Legislativos 01 del 2001 y 04 del 2007, que no solo congelaron el debate en el tiempo, sino que contradictoriamente con el espíritu de la Constitución, recentralizaron el país.

Esperamos que al debate histórico no concluido de la Asamblea Constituyente, el de la
Autonomía Territorial, -que debe concluirse-, le vengan muy bien las propuestas que esta
semana comenzó a presentar la Misión de Descentralización al Gobierno Nacional y al
Congreso de la República y las propuestas de Referendo Fiscal, Acto Legislativo para el
incremento gradual de los ICN a distribuir a las regiones y entes territoriales de Colombia,
las regiones autonómicas y otras que se vienen debatiendo por importantes sectores del
país; ojalá se pueda avanzar en un debate con argumentos y un diálogo nacional que
permita integrarnos, en la ruta de fortalecer la voz y el poder de las regiones.

Según la Misión, estas propuestas están enfocadas en corregir las desigualdades
regionales, fortalecer las capacidades de los territorios, corregir las inequidades y cerrar
brechas en las regiones, y de esta manera promover descentralización y la autonomía
territorial en Colombia. De acuerdo con lo anterior, las propuestas que realizan están
enfocadas en los siguientes aspectos:

1. Modificar la categorización actual que tienen las entidades territoriales por ingresos y
   población y pasar un clasificación por tipologías que reflejen las realidades de los territorios.
2. Reformar la Ley de Ordenamiento Territorial (1454 de 2011) con el fin de fortalecer la
   asociatividad territorial y definir el marco general de competencias de municipios y
   departamentos.
3. Modificación al Sistema General de Participaciones (SGP) para establecer un nuevo
   modelo para la distribución, separando este sistema en 2 bolsas, una sectorial y otra
   territorial.
4. Modificación al Sistema General de Regalías (SGR), mediante la supresión de los OCAD
   y fusionando las cuatro asignaciones enfocadas en ambiente para distribuirlas directamente
   a las entidades territoriales.
5. Marco de responsabilidad fiscal. Consolidar una regla fiscal subnacional, unificando el
   marco normativo actual, y otras propuestas como la inclusión de un nuevo actor de
   responsabilidad fiscal subnacional al Comité Autónomo de la Regla Fiscal, extensión de la
   cobertura en la constitución de metas de superávit primario y hacer vinculante del Marco
   Fiscal de Mediano Plazo.
6. Adopción de un Sistema de Descentralización por Objetivos, que implica clasificar el
   gasto por competencias y unidades programáticas y la adopción de un sistema único de
   gestión e información territorial.
7. Flexibilización del empleo público y la creación del Sistema Nacional de Innovación
   Pública.
8. También hablan de la creación de fondo para la convergencia económica territorial y la
   revisión de la arquitectura de las relaciones entre nación, departamentos, municipios y la
   asociaciones territoriales.
   
   Actualmente no se ha publicado este documento, sin embargo, las propuestas planteadas
   de han ido recopilando a través de medios de comunicación y entrevistas realizadas al
   Director de la Misión de Descentralización, en las cuales adicionalmente a su explicación
   han señalado otra propuesta para los territorios consistente en que, “aproximadamente el
   6% de los ingresos corrientes de la Nación, lo que son más de 16 billones de pesos al año,
   sean adjudicados a los departamentos para cerrar brechas de desarrollo”1, sin embargo, es una propuesta que no ha sido desarrollada suficientemente, no indica la forma de distribución, la temporalidad de la misma y las cifras que la respaldan, por lo cual, en principio no resolvería de fondo la real problemática de las entidades territoriales que es la falta de fuentes de financiación e ingresos para la adecuada provisión de bienes y servicios.

En ese sentido, el Departamento de Antioquia ha querido unir a las regiones Pacífico,
Atlántico, Eje Cafetero, Amazonas, Centro y Zona Andina a través de un comité promotor
que tiene como objetivo un referendo para que los departamentos puedan gestionar el
impuesto de Renta y Patrimonio, a fin de que estos ingresos puedan ser distribuidos
equitativamente entre los municipios para promover el desarrollo de las regiones. Así
mismo, es importante tener en cuenta otras propuestas técnicas recomendadas por la
OCDE referente a la descentralización asimétrica y por la Comisión de Estudio del Sistema
Tributario Territorial (CESTT) enfocadas en la actualización, modificación y eliminación de
diferentes tributos territoriales, en la flexibilización de sus destinaciones, en la creación del
Estatuto Tributario Territorial que permita unificar la normativa y aclare los vacíos que
existen actualmente, adoptar un procedimiento tributario y sancionatorio específico para las entidades territoriales, así como la creación y adopción de nuevos tributos.

Según la CESTT, en estudios realizados en el año 2012 y 20192, señalaron que “una mayor participación de recursos propios en los ingresos de los gobiernos territoriales y una menor participación de las regalías y transferencias per cápita están asociados con un mejor desarrollo institucional, indicando que este mejor desarrollo incide sobre el bienestar de la población y que “la oferta de bienes públicos locales en áreas como educación, salud y agua potable se ve favorecida por el recaudo fiscal, el cual tiene un efecto muy superior que las regalías y las transferencias.” De esta manera, es evidente la necesidad de una mayor autonomía para las regiones, si bien reconociendo sus vocaciones y diferencias, pero dándoles las herramientas, competencias y recursos para que puedan gestionar eficientemente sus intereses.

De acuerdo con lo anterior, una vez revisados los ingresos de las entidades territoriales, se
evidencia que las cifras son contundentes en mostrar cómo a través de los últimos años ha
habido una recentralización fiscal a través de reformas mediante cuales las entidades
territoriales han visto disminuidos significativamente sus recursos en porcentaje del PIB3, es decir, Distritos, Municipios y Departamentos han dejado de percibir ingresos por el
sistema general de participaciones un valor aproximado de 350 billones de pesos desde los
actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, mencionados previamente, que modificaron la
Constitución Política, disminuyendo de esta manera el crecimiento de las transferencias
del SGP a las entidades territoriales.

Así mismo, la participación en el recaudo tributario de Distritos y Municipios es del 14%
(2.4% del PIB), Departamentos es del 3%, (0.7% del PIB), frente a un 83% de la Nación
(16% del PIB).

El panorama es desalentador cuando revisadas las cifras se observa que el recaudo de
tributos tan importantes como el Impuesto Predial e Industria y Comercio representan un
porcentaje muy bajo de los municipios de los diferentes departamentos en comparación con Distritos como Bogotá, que tienen un régimen tributario diferenciado junto con las ciudades capitales y metrópolis, comparado con municipios de menores categorías que no cuentan con fuentes de financiación para la ejecución de sus planes y proyectos.

Tan solo en Antioquia, 96 de los 2 distritos y 123 municipios son de sexta categoría y 10
son de quinta, es decir, 106 de 125, solamente los municipios de categoría especial, Distrito de Medellín y Categoría primera como Bello, Envigado, Itagüí, La Estrella, Rionegro y Sabaneta, tienen un mayor ingreso fiscal en proporción con los ingresos por transferencias de la Nación, lo que hace que el resto de municipios tengan una profunda dependencia de las transferencias del Gobierno Central.

Estas desigualdad, evidencia claramente la necesidad de avanzar en el debate, principalmente en torno a los ingresos fiscales o recursos de los Distritos, Municipios y
Departamentos, con el fin de equilibrar los territorios y generar propuestas en torno a una
mayor autonomía fiscal, incluso para los esquemas asociativos territoriales que hoy no
cuentan expresamente con fuentes de financiación autónomas. La invitación es a unirnos
como país, desde todos los rincones de Colombia, para seguir con la discusión desde
todas las esferas técnicas, académica, política, ciudadana, con el fin de que el Gobierno
Nacional escuche la palabra y las propuestas de las regiones, que sus necesidades se vean
realmente plasmadas en las recomendaciones realizadas por la Misión de
Descentralización. Que en toda Colombia se escuche la voz de las regiones.

En consecuencia, es imperativo que respondan con estudios técnicos, análisis económicos
y cifras, a los planteamientos y propuestas que se hacen desde las regiones, que son
finalmente quienes padecen la falta de recursos, la inflexibilidad de medidas, la
indeterminación de competencias, entre otros aspectos que el centralismo asfixiante ha
generado y que tiene como principal efecto la limitación de la autonomía de los territorios,
que ha sido generador de desigualdad, exclusiones, marginaciones, inequidad y violencias.

Esperamos próximamente conocer el documento con las propuestas de la Misión de
Descentralización y que continúe el debate de la autonomía territorial con sus actores
protagonistas, las regiones.