Un juicioso trabajo de la Fundación Ideas para la Paz, FIP, analizó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), lanzado en 2017 como parte del Acuerdo de Paz firmado entre el Gobierno colombiano y las FARC y que tiene el objetivo de reducir la dependencia de las comunidades a los cultivos de coca, ofreciendo alternativas productivas legales y sostenibles.
Sin embargo, tras casi siete años de implementación, el programa ha enfrentado grandes desafíos que han impedido su éxito pleno. A finales de agosto de 2024, el Gobierno de Gustavo Petro presentó una nueva ruta para revitalizar el PNIS, buscando cerrar las brechas de ejecución y cumplir con las promesas a más de 99.000 familias beneficiarias.
Contexto del PNIS y su implementación
El PNIS fue concebido como un pilar fundamental de la Reforma Rural Integral (RRI), que proponía no solo la erradicación voluntaria de los cultivos de coca, sino también el desarrollo económico y social en las zonas más afectadas por el conflicto armado. Desde su creación, el programa ha estado ligado a los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los cuales buscan transformar las regiones golpeadas por la violencia y la pobreza. No obstante, a pesar de las altas expectativas, los resultados hasta la fecha han sido limitados.
Uno de los principales logros iniciales del PNIS fue la firma de acuerdos colectivos con más de 180.000 familias entre 2016 y 2018. Sin embargo, solo 99.097 de esas familias (incluyendo cultivadores y recolectores) fueron formalmente vinculadas al programa mediante el Plan de Atención Inmediata (PAI). Este plan contemplaba un subsidio de asistencia alimentaria condicionado a la erradicación inmediata de cultivos ilícitos, además de proyectos de seguridad alimentaria y productivos de ciclo corto y largo. Sin embargo, hasta septiembre de 2024, solo el 1.5% de las familias ha recibido la totalidad de los beneficios previstos en el PAI.
Problemas persistentes y nuevas directrices del Gobierno
La falta de avance significativo en la implementación del PNIS ha tenido repercusiones profundas en la confianza de las comunidades afectadas. Aunque el 93% de las familias ha recibido los pagos de asistencia, apenas el 7% ha participado en proyectos productivos de ciclo corto y el 11% en proyectos de ciclo largo, lo cual refleja una gran descoordinación entre los objetivos planteados y su ejecución. A pesar de ello, el Gobierno de Gustavo Petro ha manifestado su compromiso de cerrar estas brechas mediante una inversión de $1 billón, destinada a 14 departamentos del país.
La nueva ruta para implementar el PNIS, presentada el 30 de agosto de 2024, busca que el programa cumpla finalmente con sus metas originales. Según el comunicado oficial, esta ruta no solo se enfocará en brindar apoyo a las familias beneficiarias, sino también en transformar los territorios afectados por el conflicto, mediante un enfoque territorial y asociativo que esté alineado con la Reforma Rural Integral. Esto implica la integración del PNIS con los PDET y una mayor inversión en infraestructura, acceso a tierras, servicios públicos y justicia.
Retos estructurales para la sostenibilidad del programa
A pesar de los nuevos planes, persisten desafíos estructurales que dificultan la plena ejecución del PNIS. Por ejemplo, la falta de integración efectiva entre los diferentes componentes del programa ha impedido la conexión entre la erradicación de cultivos ilícitos y la generación de economías alternativas sostenibles. Además, aunque el 93% de las familias ha recibido asistencia técnica, esta no ha sido suficiente para promover una verdadera transformación productiva en los territorios.
Otro reto significativo es el enfoque asistencialista que ha prevalecido en la implementación del PNIS. La Fundación Ideas para la Paz (FIP), en un informe publicado, subrayó que las intervenciones de corto plazo y basadas en la entrega de subsidios no son suficientes para transformar las condiciones estructurales de las comunidades afectadas. La FIP recomendó la necesidad de una mayor transferencia de capacidades a los actores locales, quienes deben ser reconocidos como agentes de cambio y no como simples receptores de ayuda gubernamental.
El rol de las comunidades étnicas y la conservación ambiental
Una de las cuestiones clave que sigue sin resolverse es la inclusión efectiva de las comunidades étnicas en el PNIS. La Corte Constitucional, en su Sentencia SU 545 de 2023, ordenó al Gobierno garantizar el cumplimiento de los acuerdos colectivos firmados con 188.036 familias, de las cuales 88.939 no firmaron acuerdos individuales y, por lo tanto, no fueron vinculadas formalmente al programa. Además, la sentencia exige la incorporación de un enfoque étnico para atender las necesidades específicas de las 8.837 familias indígenas y las 12.462 familias afrodescendientes que viven en consejos comunitarios.
Asimismo, el PNIS tiene un gran potencial para contribuir a la conservación ambiental, especialmente en los Parques Nacionales Naturales (PNN) donde se cultivan hojas de coca. En 2023, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) reportó que existen 10.626 hectáreas de cultivos de coca en 13 de los 59 parques nacionales del país. La nueva ruta del PNIS incluye la implementación de una estrategia especial para las 3.364 familias que viven en áreas protegidas, lo que podría ser una oportunidad única para reducir la deforestación y promover el desarrollo sostenible.
Perspectivas y expectativas para el futuro del PNIS
El éxito de la nueva ruta del PNIS dependerá de varios factores. Primero, será crucial que el Gobierno logre coordinar de manera efectiva los diferentes componentes del programa, asegurando que los proyectos productivos y de desarrollo territorial estén alineados con las necesidades locales. Segundo, será necesario superar las limitaciones institucionales que han obstaculizado la ejecución del programa desde su inicio, como la falta de recursos adecuados y la limitada capacidad técnica en las regiones más afectadas.
Por último, el gobierno de Petro tiene la oportunidad de sentar las bases para un proceso de construcción estatal en los territorios más golpeados por el conflicto y el narcotráfico. Si bien queda poco tiempo en el actual periodo presidencial, el avance en la implementación del PNIS podría ser un legado duradero para las comunidades afectadas, siempre y cuando se priorice un enfoque de largo plazo basado en la sostenibilidad y la participación activa de los actores locales.
Aunque los desafíos son grandes, la nueva ruta del PNIS ofrece una oportunidad para corregir los errores del pasado y avanzar hacia una verdadera transformación territorial. Si el Gobierno logra cumplir con sus promesas y coordinar sus acciones de manera efectiva, el PNIS podría finalmente cumplir su objetivo de reducir la dependencia de los cultivos ilícitos y mejorar las condiciones de vida en las zonas más afectadas por la violencia y el narcotráfico.
